3 сентября 2013 года после встречи с президентом Российской Федерации в Москве президент Армении Серж Саргсян отказался от курса поддержки политического объединения и экономической интеграции с Европейским союзом (ЕС) и объявил о «решении Армении присоединиться к Таможенному союзу (ТС) и участвовать в процессе образования Евразийского экономического союза (ЕАЭС)». Практики и наблюдатели сочли, что этот неожиданный ход стал результатом российского давления на Армению. Однако после ослабления напряжения и неуверенности стало очевидно, что решение, принятое 3 сентября, оказалось неизбежным следствием глубоких структурных проблем, накопившихся в Армении за последние годы.
По словам Сержа Саргсяна, «решение было рациональным» и не должно было помешать диалогу с европейскими структурами. Однако на деле Армения фактически отказалась от планировавшегося парафирования Договора о сотрудничестве с ЕС, обсуждение условий которого длилось более трех лет.
Под давлением России
Одним из решающих факторов, приведших к принятию решения от 3 сентября, оказалaсь традиционная проблема безопасности и непростое или враждебное региональное окружение. Незатухающий конфликт в Нагорном Карабахе, частые нарушения соглашения о прекращении огня на карабахском фронте и на армяно-азербайджанской границе, ежегодно приводящие к десяткам жертв, гонка вооружений, возросшие военные расходы Азербайджана, превышающие весь государственный бюджет Армении – все это заметно ограничило стратегические возможности Армении.
Указанные трудности были усилены отказом Турции установить дипломатические отношения с Арменией и снять блокаду с последней закрытой границы в Европе, которая к тому же является и таможенной границей ЕС. Кроме того, Армения в основном исключена из региональных энергетических и коммуникационных проектов. Подобное стеснение заметно уменьшило стратегическое пространство Армении для маневров и ограничило возможности ее выбора.
В свою очередь, политическое руководство, оппозиция и общественность по-прежнему воспринимают Россию как незаменимого стратегического партнера и гаранта безопасности. Будучи участницей Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Армения продолжает сильно зависеть от военной помощи Москвы, своего союзника из ОДКБ. Кроме того, в августе 2010 года Москва продлила срок аренды военных баз в Армении с 2020 по 2044 год.
В то же время все более распространенным стало мнение о том, что ЕС находится не в том положении, чтобы предоставить те же гарантии безопасности, которые обязуется предоставить Россия в случае каких-либо угроз. Как следствие, недавний анализ результатов опроса общественного мнения показал, что 34% населения уверены в необходимости укреплять отношения с Россией и только 4% выступают за поддержку отношений с Европой.
Необходимо подчеркнуть, что с момента принятия решения от 3 сентября о вступлении в ТС и во время обсуждения, длившегося целый год и приведшего к окончательному подписанию и ратификации Договора об учреждении Евразийского экономического союза, и правительство, и оппозиция Армении активно обсуждали вопросы безопасности страны. Кроме того, решение было сформулировано и подано как первоочередная задача, которую нужно решить путем принятия чрезвычайных мер и ускоренными темпами. Используя теорию Бузана и др. в самозаявленной практике, руководство Армении «обезопасило» решение об интеграции и представило его, как исключительный вопрос, требующий принятия чрезвычайных мер (принятие решения без обсуждения общественностью, без предварительного уведомления партнеров из ЕС и т. д.).
Акцентирование вопроса безопасности также можно объяснить заметным изменением отношения России к ЕС и ее ролью на постсоветском пространстве. До лета 2013 года российское руководство не выражало явной обеспокоенности в отношении перспектив accoциации с ЕС четырех стран «Восточного партнерства». Однако незадолго до начала запланированного в Вильнюсе саммита (ноябрь 2013 года) Россия усилила давление на них: намерение Украины, Армении, Молдовы и Грузии укрепить сотрудничество с ЕС Москвой было истолковано как угроза ее долгосрочным стратегическим интересам. Российское руководство решило использовать зависимость Армении от РФ, чтобы резко изменить негативную тенденцию ухода стран «Восточного партнерства» из сферы ее влияния. Кроме того, случай с Арменией должен быть стать показательным для Украины и заставить ее отказаться от ассоциации от ЕС.
Тем не менее сейчас все еще сложно оценить уровень прямого давления, оказанного Россией на правительство Армении в 2013 году.
Вопросы экономической безопасности и социального обеспечения
Другим фактором, объясняющим решение Армении, является вопрос экономической безопасности и ведущей роли России в торговом обороте Армении.
Россия является ведущим внешнеторговым партнером Армении: в 2012 году на ее долю приходилось 23% экспорта и 25% импорта армянских товаров. Кроме того, РФ является основным кредитором по части совокупных иностранных инвестиций в Армению с долей в 40%. Несколько крупнейших российских компаний владеют стопроцентной долей в открытых акционерных обществах, расположенных в Армении. Они активно работают в ведущих секторах армянской экономики, включая энергоснабжение, обработку и распределение электроэнергии, транспорт, телекоммуникации, банковскую сферу, страхование и добычу полезных ископаемых. Как отметил В. Путин, общее число компаний в Армении с привлеченным российским капиталом по данным на 2013 год достигло 1300, а их доля в общем числе предприятий с иностранным капиталом составила 28%.
Напротив, заметный спад прямых иностранных инвестиций, тяжелые налоговые условия для малых и средних предприятий, доля теневой экономики, множество монополий в различных секторах импорта и экспорта, а также многие другие факторы (зависимость от ограниченного экспорта товаров, сложные внешнеэкономические условия и т. д.) привели к тому, что экономика Армении оказалась хрупкой и чувствительной к возможным изменениям. Данные тенденции привели к вспышке трудовой миграции главным образом в Россию. По различным подсчетам более 200 000 армян уехали в Россию в период между 2008 и 2012 годами, что, в свою очередь, увеличило денежные переводы из России, доля которых составила 21% ВВП Армении. В 2013 году некоммерческие денежные переводы частных лиц из России в Армению через банковскую систему составили около $1,6 млрд, тогда как бюджет Армении на 2013 год составил $2,8 млрд по статьям расходов и $2,7 млрд по статьям доходов.
Медленное восстановление после экономического кризиса 2008 – 2009 гг. и большое число вялотекущих экономических, структурных и социальных реформ увеличило уровень бедности в Армении. В результате доля населения, живущего за чертой бедности, в 2012 году достигла 32,4% (почти 5-процентный рост по сравнению с 2008 годом).
Таким образом, при принятии решения от 3 сентября правительство Армении вынуждено было учитывать катастрофические социальные и экономические условия в стране. Оно искало краткосрочную экономическую выгоду и в итоге предпочло полноценное членство в ЕАЭС в ограниченные сроки тем выгодам, которые готов был предложить ЕС в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Энергетическая безопасность
Энергетическая безопасность – следующий важный фактор, повлиявший на принятие решения 3 сентября 2013 года. Серьезная зависимость Армении от России в энергетической сфере усилилась в 2002 году. В соответствии со схемой «активы в счет долга» ряд стратегических активов Армении был передан во владение российских компаний в счет погашения долга перед Россией в $93 млн. А в 2013 году правительства Армении и РФ подписали соглашение, в соответствии с которым «Газпром» получил исключительное право на поставку и снабжение газом Армении до 2044 года. Кроме того, он стал полноценным владельцем армянской газовой отрасли: Армения продала свою долю в счет оплаты накопленного долга в $300 млн за российский газ, потребленный в 2011-2013 годах. Кроме того, в обмен на контроль над армянским газовым сектором Россия снизила цену на газ с $270 до $189 за 1 000 кубических метров и обязуется поставить 2,5 млрд кубических метров газа в течение следующих двух лет. Однако необходимо отметить, что газ, купленный за $189 за 1 000 кубических метров, стоит для потребителей почти в два раза дороже — $350.
Фактор диаспоры
Предрасположенность Армении к интеграции с ТС стала последствием еще одного созависимого фактора — роли армян из России в жизни республики. Армянское население России составляет от 1,2 млн (данные официальной переписи населения) до 2,5 млн (оценки экспертов). Большинство инвесторов из диаспоры тоже живут в России. Именно поэтому руководство Армении не может себе позволить безразлично относиться к нуждам и политическим предпочтениям российских армян.
Принято считать, что членство Армении в ЕАЭС приведет к свободному движению товаров, услуг и труда. Кроме того, гражданам Армении будет предоставлен привилегированный доступ на российский рынок труда после запланированного в России введения нового визового режима для граждан всех стран СНГ за исключением стран-участниц ТС. В то же время сторонники этих доводов не учитывают, что замедление экономического роста и экономический спад в РA неизбежно снизят спрос на товары армянского экспорта и трудовую миграцию.
Что делать?
На первый взгляд может показаться, что ассоциация Армении с Европейским союзом как политический проект была обречена на провал по причине доминирования России в экономическом секторе и секторе безопасности страны. Но как в этом случае объяснить пламенную поддержку Арменией проекта «Восточное партнерство» и последующее масштабное принятие реформ, чтобы соответствовать условиям для парафирования ДС/УВЗСТ? Мы склоняемся к мысли, что между Арменией и Россией существовал ряд комплексных договоренностей, который укреплялся параллельно с ухудшением социально-экономических условий в стране. С другой стороны, геополитические трудности ограничили стратегические возможности выбора Армении.
Предлагаемое решение двояко. Правительству Армении необходимо принять решительные меры (бороться с коррупцией и безработицей, пересмотреть политику налогообложения, целевую социальную политику и т.д.) для изменения доминирующего подавленного настроения общества. В течение последних нескольких лет общество стало критичней высказываться по поводу медленного хода институциональных и экономических реформ, роста бедности и социальной депривации.
С другой стороны, правительству необходимо усилить механизмы внешнеполитического планирования и реализации. Конкретный пример процесса региональной интеграции с участием Армении демонстрирует, что решение было логически обосновано постфактум в контексте усиления экономической зависимости и зависимости в вопросах безопасности от России. Однако имеющая место в настоящее время зависимость – результат внешнеполитических решений, принимая которые руководство республики долгое время предпочитало краткосрочную выгоду и стимулирование экономики в виде финансовых займов в обмен на предоставление в собственность РФ главных стратегических активов страны.
В политике Армении и по отношению к России, и по отношению к ЕС наблюдаются очевидные противоречия и зигзаги. Для того чтобы справиться с имеющимися проблемами, правительству необходимо увеличивать возможности стратегического планирования и реализации для разработки и осуществления краткосрочных (1-2 года), среднесрочных (2-5 лет) и долгосрочных (5-10 лет) мер национальной политики стратегического развития.
Ваграм Тер-Матевосян, доктор наук, факультет политологии и международных отношений Американского университета Армении (АУА), Анна Дрноян (АУА), Нарек Мкртчян (АУА), Тигран Епремян (Ереванский государственный университет), Лусинэ Адамян (АУА)